Η επικίνδυνη αναμέτρηση της Ιταλίας με την Ευρώπη για τον προϋπολογισμό -Οι Βρυξέλλες και η Ρώμη παίζουν ένα Παίγνιο του Δειλού

Ο Σαλβίνι και ο Di Maio γρήγορα απέρριψαν την γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τον ιταλικό προϋπολογισμό ως προσβολή προς τον ιταλικό λαό και την ιταλική δημοκρατία. Όσον αφορά την απειλή κυρώσεων, όπως πρότεινε ο Σαλβίνι, η EC μπορεί να απαιτήσει όσα χρήματα θέλει, αλλά δεν μπορεί να έρθει στην Ιταλία και να τα πάρει.

Φωτογραφία: Ο Luigi di Maio, ο Matteo Salvini, και ο Giuseppe Conte μετά από μια συνέντευξη Τύπου στην Ρώμη, τον Οκτώβριο του 2018. REMO CASILLI / REUTERS
Στα τέλη Οκτωβρίου, η λαϊκιστική κυβέρνηση της Ιταλίας είχε τελικά την αναμέτρησή της με τις Βρυξέλλες. Τον Σεπτέμβριο, οι ισχυροί αναπληρωτές πρωθυπουργοί της Ιταλίας, ο ηγέτης της Lega, Matteo Salvini, και ο αρχηγός του Κινήματος των Πέντε Αστέρων, Luigi Di Maio, συμφώνησαν σε σχέδιο προϋπολογισμού που απαιτεί φορολογικές ελαφρύνσεις και ένα ελάχιστο εισόδημα για τους ανέργους, αμφότερα των οποίων θα αυξήσουν τα ελλείμματα της Ιταλίας σε μια εποχή που οι Βρυξέλλες πιέζουν την Ρώμη να μειώσει το χρέος της. Αντ’ αυτού, τώρα, οι Salvini και Di Maio αναμένουν από τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα να κάνουν παραχωρήσεις. Είναι δύσκολο να μην φανταστεί κανείς ότι αυτό ήταν το σχέδιό τους εξ’ αρχής.
Οι Salvini και Di Maio γνωρίζουν ότι οι ευρωπαϊκοί θεσμοί θα πρέπει να αντιδράσουν σε κάθε προσπάθεια παραβίασης των κανόνων για τον συντονισμό των μακροοικονομικών πολιτικών μεταξύ των χωρών -και συγκεκριμένα εκείνων των κανόνων που αναγκάζουν την Ιταλία να χαλιναγωγήσει τα χρέη και τα ελλείμματά της. Με την σειρά του, ο Salvini και ο Di Maio σχεδιάζουν να υποστηρίξουν ότι οι Βρυξέλλες τους εμποδίζουν να εκπληρώσουν την δημοκρατική εντολή τους.
Αυτό το είδος του καλέσματος στα όπλα θα παιχτεί καλά κατά την πορεία προς τις ευρωεκλογές του Μαΐου του 2019. Ο κίνδυνος είναι ότι θα παιχτεί άσχημα στις χρηματοπιστωτικές αγορές. Αν οι συμμετέχοντες στην αγορά αρχίσουν να ανησυχούν ότι το δημόσιο χρέος της Ιταλίας θα αρχίσει να αυξάνεται και πάλι, θα γίνουν λιγότερο πρόθυμοι να δανείσουν στην ιταλική κυβέρνηση και κάθε Ιταλός θα το βρει ακριβότερο να δανειστεί. Αυτό θα μπορούσε να δημιουργήσει μια αυτοεκπληρούμενη δυναμική που θα οδηγήσει την Ιταλία πίσω στην κρίση, ιδιαίτερα εάν οι κυβερνητικές πολιτικές υπονομεύσουν την εμπιστοσύνη στις τράπεζες της χώρας.
Ως εκ τούτου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (EC) πρέπει να επιδιώξει την επιβολή των κανόνων -όχι μόνο για το δικό τους συμφέρον, αλλά και για να διαφυλάξει την ευρωπαϊκή οικονομία στο σύνολό της.
ΤΟ ΙΤΑΛΙΚΟ ΑΔΙΕΞΟΔΟ
Η αναμέτρηση μεταξύ Βρυξελλών και Ρώμης άρχισε στα σοβαρά στις 18 Οκτωβρίου, όταν οι Ευρωπαίοι Επίτροποι Valdis Dombrovskis και Pierre Moscovici απέστειλαν στην ιταλική κυβέρνηση ένα έντονα διατυπωμένο σημείωμα καταδεικνύοντας την «σοβαρή ανησυχία» τους για την «σημαντική απόκλιση» από τις προηγούμενες ιταλικές δεσμεύσεις για μείωση του χρέους και των ελλειμμάτων. Συνήθως, μια τέτοια επιστολή θα προκαλούσε την έναρξη διαπραγματεύσεων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (EC) και της εν λόγω εθνικής κυβέρνησης. Αντ’ αυτού, ο Ιταλός υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, Giovanni Tria, απάντησε στις 22 Οκτωβρίου ότι αν και ο προϋπολογισμός της Ιταλίας είναι «εκτός των κανόνων» για τον συντονισμό της ευρωπαϊκής πολιτικής, η ιταλική κυβέρνηση δεν πιστεύει ότι η πρότασή της συνιστά οικονομικό κίνδυνο. Για να είμαστε δίκαιοι, ο Τρία αρχικά ήθελε να ακολουθήσει την συνήθη πορεία διαπραγμάτευσης για παραχωρήσεις. Αλλά ο Salvini και ο Di Maio δεν θα ήθελαν τίποτε από αυτά.
Την επόμενη ημέρα, η EC δημοσίευσε την επίσημη γνώμη της, δηλώνοντας ότι ο ιταλικός προϋπολογισμός βρίσκεται σε «ιδιαίτερα σοβαρή μη συμμόρφωση» με τις υποχρεώσεις της Ιταλίας στην ΕΕ και ζητώντας από την Ιταλία να υποβάλει αναθεωρημένο προϋπολογισμό εντός τριών εβδομάδων. Η επιτροπή επαναλάμβανε τις κωδικές λέξεις «σημαντική απόκλιση», που δείχνουν προς επιταχυνόμενες πειθαρχικές διαδικασίες. (Οι συνήθεις διαδικασίες για την αποτροπή των «υπερβολικών ελλειμμάτων» είναι χρονοβόρες˙ οι ειδικές διαδικασίες για την επιβολή κυρώσεων για «σημαντικές αποκλίσεις» είναι ταχύτερες). Οι διαδικασίες αυτές θα μπορούσαν, ανάλογα με τον τρόπο με τον οποίο θα ερμηνευθούν, να οδηγήσουν την EC να απαιτήσει από την ιταλική κυβέρνηση να τοποθετήσει ένα ποσό ίσο με το 0,2% του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος της Ιταλίας -ή περίπου 4,5 δισεκατομμυρίων δολαρίων- σε έναν μη τοκοφόρο λογαριασμό, τον οποίο η ιταλική κυβέρνηση θα στερηθεί αν συνεχίσει να επιμένει. Στην πραγματικότητα, η EC απείλησε με την επιβολή κυρώσεων.
Ο Σαλβίνι και ο Di Maio γρήγορα απέρριψαν την γνώμη της EC ως προσβολή προς τον ιταλικό λαό και την ιταλική δημοκρατία. Όσον αφορά την απειλή κυρώσεων, όπως πρότεινε ο Σαλβίνι, η EC μπορεί να απαιτήσει όσα χρήματα θέλει, αλλά δεν μπορεί να έρθει στην Ιταλία και να τα πάρει.
ΕΠΑΝΑΣΤΑΤΕΣ ΜΕ ΑΙΤΙΑ
Ο Σαλβίνι έχει ένα δίκιο. Η επιβολή δεν αποτελεί ισχυρό χαρτί στον συντονισμό της ευρωπαϊκής μακροοικονομικής πολιτικής. Οι πειθαρχικές διαδικασίες της ΕΕ υπάρχουν για να διασφαλιστεί ότι οι αποφάσεις λαμβάνονται εγκαίρως και σύμφωνα με τις ευρωπαϊκές δεσμεύσεις των χωρών. Σχεδιάστηκαν έτσι ώστε να εμποδίζουν τις διαπραγματεύσεις να σέρνονται για πολύ καιρό, όχι για να τιμωρούν την απλή μη συμμόρφωση. Υπό αυτή την έννοια, η απειλή των κυρώσεων ήταν πάντα μια χάρτινη τίγρης -μια δικαιολογία που οι εθνικοί πολιτικοί μπορούν να χρησιμοποιήσουν για να εξηγήσουν στο εγχώριο ακροατήριό τους το γιατί κάνουν παραχωρήσεις στην Ευρώπη.
Υπήρξαν φορές, φυσικά, που οι εθνικοί πολιτικοί απέρριψαν εντελώς τις ευρωπαϊκές συστάσεις για τους εθνικούς προϋπολογισμούς τους. Η ιρλανδική κυβέρνηση το έπραξε το 2001˙ η γαλλική και η γερμανική κυβέρνηση ακολούθησαν δύο χρόνια αργότερα. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η EC έκανε περισσότερο ή λιγότερο τα «στραβά μάτια». Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η απειλή των κυρώσεων είναι πλέον πιο εμφανής˙ είναι επίσης γιατί οι διαδικασίες κινούνται πιο γρήγορα από ό, τι στο παρελθόν.
Παρόλα αυτά, οι διαδικασίες εξακολουθούν να προϋποθέτουν ότι, όταν η EC αποφασίσει, οι εθνικές κυβερνήσεις θα την ακολουθήσουν. Οι μόνες εξαιρέσεις είναι εκείνες οι χώρες που εξαρτώνται ξεκάθαρα από το να πάρουν χρήματα από τις Βρυξέλλες, είτε με τη μορφή καθαρών επιδοτήσεων πέραν των συνεισφορών τους στον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό είτε ως κάποιο είδος πακέτου διάσωσης. Αυτές οι χώρες κινδυνεύουν να τους αφαιρεθούν τα κονδύλια αυτά.
Η Ιταλία δεν εξαρτάται από την Ευρώπη για τα οικονομικά της. Αν και πολλές από τις περιφέρειες της Ιταλίας λαμβάνουν σημαντικές ευρωπαϊκές επιδοτήσεις, η κυβέρνηση στο σύνολό της είναι καθαρός συνεισφέρων στα ευρωπαϊκά ταμεία. Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Ιταλία συνεισφέρει 15,9 δισεκατομμύρια δολάρια στην ΕΕ, ενώ λαμβάνει μόνο 13,2 δισεκατομμύρια δολάρια για την στήριξη της γεωργίας, της βασικής έρευνας και της περιφερειακής ανάπτυξης.
Επιπλέον, ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός για τα επόμενα επτά χρόνια βρίσκεται υπό διαπραγμάτευση και η καθαρή συνεισφορά της Ιταλίας θα πρέπει να αυξηθεί εάν η ΕΕ πρόκειται να διατηρήσει το μέγεθος του προϋπολογισμού της μετά την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου. Ως εκ τούτου, οι Βρυξέλλες θα είχαν πραγματική μόχλευση στην Ρώμη μόνο εάν η Ρώμη αναγκαζόταν να ζητήσει διάσωση.
Από αυτή την άποψη, η σύγκρουση μεταξύ Ιταλίας και EC έχει εξελιχθεί σε κάτι σαν το Παίγνιο του Δειλού (Chicken game) στην ταινία «Επαναστάτης χωρίς αιτία», στην οποία οι Buzz και Jim επιταχύνουν τα αυτοκίνητά τους προς έναν γκρεμό. Ο πρώτος που θα υποχωρήσει θα είναι ο δειλός˙ ο άλλος θα βγει με την Τζούντι. Η EC ελπίζει ότι η πίεση της αγοράς στην Ιταλία θα αυξηθεί αρκετά ώστε να αναγκάσει την Ρώμη να συμμορφωθεί με τις ευρωπαϊκές διαδικασίες πριν η EC προσπαθήσει να επιβάλει κυρώσεις τις οποίες δεν μπορεί να επιβάλει˙ η ιταλική κυβέρνηση στοιχηματίζει ότι μπορεί να κρατήσει αρκετά για να μπορέσουν οι Βρυξέλλες να παραδεχτούν την αδυναμία της θέσης τους και να υποχωρήσουν.
ΣΦΥΡΑ ΚΑΙ ΑΚΜΟΝΑΣ
Δυστυχώς, τόσο για την Ιταλία όσο και για την EC, όλο το μάθημα του «Επαναστάτη χωρίς αιτία» είναι ότι είναι καλύτερο να αποφεύγουμε τέτοιες συγκρούσεις συνολικά, παρά να τις επιδιώκουμε. Στην ταινία, ο Buzz πέφτει από τον γκρεμό, καταρρακώνοντας τόσο τον Jim όσο και την Judy. Όλες οι πλευρές αυτής της σύγκρουσης πρέπει να γνωρίζουν καλά ότι μπορεί να τελειώσει άσχημα.
Το πρόβλημα για τους Salvini και Di Maio είναι ότι δεν μπορούν να επιτύχουν το κοινό τους πολιτικό πρόγραμμα χωρίς να αυξήσουν τα ελλείμματα. Ο Σαλβίνι πρέπει να φέρει φορολογικές περικοπές στους ψηφοφόρους του στην βόρεια Ιταλία και να ανταποκριθεί στην υπόσχεσή του να ανατρέψει τις πρόσφατες συνταξιοδοτικές μεταρρυθμίσεις της χώρας. Ο Di Maio πρέπει να εξασφαλίσει ότι οι ψηφοφόροι του θα λάβουν μια υποφερτή σύνταξη και ένα βασικό ελάχιστο εισόδημα. Επιπλέον, οι δύο πλευρές του συνασπισμού αποδέχθηκαν περίπου όσα μπορούν να διαχειριστούν.
Οι οπαδοί του Salvini μισούν το βασικό ελάχιστο εισόδημα του Di Maio˙ οι οπαδοί του Di Maio μισούν την φορολογική αμνηστία του Salvini. Καμιά από τις δύο πλευρές δεν μπορεί να παραχωρήσει έδαφος από τις προτιμώμενες πολιτικές δεσμεύσεις της χωρίς να αναγκάσει τον άλλο να το πράξει επίσης. Η εξεύρεση ισορροπίας ήταν δύσκολη˙ το να επιτευχθεί μια νέα [ισορροπία] θα ήταν ακόμη περισσότερο [δύσκολο]. Οι δύο ηγέτες προτιμούν να εκμεταλλευτούν την αδυναμία της EC από το να διακινδυνεύσουν την διάλυση της κυβέρνησής τους.
Το πρόβλημα για την EC είναι ότι τώρα διαδραματίζει κεντρικό ρόλο στις διαδικασίες συντονισμού της μακροοικονομικής πολιτικής της ΕΕ. Αρχικά, οι διαδικασίες αυτές επικεντρώνονταν στο Συμβούλιο Υπουργών (που σήμερα αποκαλείται Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης), όπου οι εκπρόσωποι των κρατών-μελών έπρεπε να λάβουν πολιτική απόφαση για να επιβάλουν τις συστάσεις της EC σε ένα απείθαρχο κράτος-μέλος. Από το 2013, ωστόσο, οι συστάσεις της EC είναι δεσμευτικές, εκτός εάν το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφασίσει πολιτικά να τις βάλει στην άκρη. Η αλλαγή αυτή έγινε για να ενισχυθεί η EC. Στην πραγματικότητα, η αλλαγή την έχει εκθέσει.
Προηγουμένως, τα άλλα κράτη-μέλη ήταν υπεύθυνα για να δελεάζουν το ένα το άλλο για να συμμορφώνονται ή να προβαίνουν σε εξαιρέσεις. Τώρα η EC είναι το αλεξικέραυνο για οποιαδήποτε κυβέρνηση κράτους-μέλους δεν είναι ικανοποιημένη με τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζονται οι διαδικασίες.
Η επίσημη φήμη είναι ότι κάθε άλλη χώρα στην ΕΕ τάσσεται με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (EC) εναντίον της Ιταλίας. Αυτό μπορεί να ισχύει στην επιφάνεια, αλλά είναι λιγότερο πειστικό πιο κάτω. Ορισμένες κυβερνήσεις, όπως εκείνες της Γερμανίας και της Γαλλίας, είναι σχεδόν βέβαιο ότι θα αναζητήσουν κάποια μορφή συμβιβασμού για να σώσουν τα προσχήματα. Έχουν σημαντικές ατζέντες για τη μεταρρύθμιση των ευρωπαϊκών θεσμών και για την ενίσχυση των ευρωπαϊκών πολιτικών, και έχουν πιεστικά εσωτερικά προβλήματα από τα οποία η σύγκρουση με την Ιταλία είναι μια απόσπαση της προσοχής.
Για άλλους, όπως η ολλανδική κυβέρνηση, η κατάσταση είναι διαφορετική. Έχει πλειοψηφία μιας έδρας στο εθνικό κοινοβούλιο. Ο Ολλανδός πρωθυπουργός, Mark Rutte, βρίσκεται αντιμέτωπος με ισχυρή αντιπολίτευση στα δεξιά του, και ήδη έκανε και [μετά] αθέτησε μια δέσμευση προς τους ψηφοφόρους του να μην συμβιβαστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο για ένα τρίτο ελληνικό σχέδιο διάσωσης. Ο Ρούττε δεν έχει την πολυτέλεια να δει την EC να υποχωρεί και θα αναζητήσει ευρωπαϊκή στήριξη για να αποφευχθεί αυτό.
ΑΠΟ ΤΟ ΚΑΚΟ ΣΤΟ ΧΕΙΡΟΤΕΡΟ;
Στο «Επαναστάτης χωρίς αιτία», το κοινό ξέρει ότι ο Buzz θα πέσει από τον γκρεμό επειδή μπορεί να δει ότι το μανίκι από το τζάκετ του είναι μπερδεμένο στην λαβή της πόρτας, εμποδίζοντας τον από το να πηδήξει έξω από το αυτοκίνητο εγκαίρως. Στην σύγκρουση μεταξύ της Ιταλίας και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το μπλέξιμο περιβάλλει τις ιταλικές τράπεζες. Αυτές οι τράπεζες έχουν υποστεί χτυπήματα από τις αγορές από τότε που η σημερινή ιταλική κυβέρνηση ήρθε στην εξουσία. Υποβάλλονται σε περαιτέρω ζημίες, καθώς μια καθοδική πίεση επί των ιταλικών κρατικών ομολόγων από τις αγορές εξαντλεί το ρυθμιστικό κεφάλαιό τους.
Οι Salvini και Di Maio έχουν υποσχεθεί ότι καμία τράπεζα δεν θα αφεθεί να υποφέρει. Πιο σημαντικό, ο πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), Mario Draghi, κατέστησε σαφές την περασμένη Πέμπτη ότι το θεσμικό του όργανο δεν μπορεί να κάνει τίποτα για να σώσει τις ιταλικές τράπεζες, εκτός εάν η ιταλική κυβέρνηση συμφωνήσει να ξεκινήσει ένα πρόγραμμα διάσωσης, όπως έκανε η Ισπανία το 2012. Οι Salvini και Di Maio έχουν πει ότι αυτό δεν πρόκειται να συμβεί. Ο Di Maio το προχώρησε περισσότερο, επικρίνοντας προσωπικά τον Ντράγκι σε μια προσπάθεια να σύρει την ΕΚΤ στην σύγκρουση. Εάν το επιτύχει, μπορεί να δυσκολέψει την παρέμβαση της ΕΚΤ εάν αυτό καταστεί απαραίτητο.
Υπάρχουν πολλοί τρόποι με τους οποίους αυτό θα μπορούσε να τελειώσει άσχημα. Η EC θα μπορούσε να επισπεύσει τις διαδικασίες της και στην συνέχεια να καταλήξει με άδεια χέρια εάν η ιταλική κυβέρνηση αρνηθεί να συνεργαστεί. Αυτό θα έδινε ισχυρό πλήγμα στον ευρωπαϊκό μακροοικονομικό συντονισμό, και διότι θα καθιστούσε προφανές ότι οι χώρες μπορούν να παραβιάσουν τους κανόνες ατιμωρητί, και επειδή θα καθιστούσαν δυσκολότερο για χώρες όπως η Γερμανία και οι Κάτω Χώρες να προσχωρήσουν σε ένα κοινό ευρωπαϊκό πλαίσιο.
Υπάρχει επίσης η πιθανότητα οι Ιταλοί πολιτικοί να είναι τόσο επικεντρωμένοι στο να κερδίσουν τη μάχη τους με την EC που θα περιμένουν πάρα πολύ καιρό για να ενισχύσουν την εμπιστοσύνη των επενδυτών στις ιταλικές αγορές ομολόγων και να υποστηρίξουν τις ιταλικές τράπεζες. Οι Ιταλοί έχουν πολλές αποταμιεύσεις για να καλύψουν τα δημόσια χρέη της κυβέρνησής τους, αλλά είναι δύσκολο να δούμε το πώς η ιταλική οικονομία θα μπορούσε να αναπτυχθεί εάν οι αποταμιεύσεις αυτές απομακρυνθούν από τις επενδύσεις και οδεύσουν στην εξυπηρέτηση του χρέους. Οι τράπεζες της Ιταλίας είναι αδύναμες λόγω της τελευταίας περιόδου ύφεσης˙ άλλη μια θα κάνει περισσότερη ζημιά. Επιπλέον, τα εργαλεία που η ιταλική κυβέρνηση έχει για να στηρίξει στις τράπεζες θα την έσυραν πιθανότατα σε ακόμη μεγαλύτερη σύγκρουση με τις Βρυξέλλες και την ΕΚΤ.
Το χειρότερο από όλα θα ήταν να δούμε αυτές τις δύο εξελίξεις να συμβαίνουν μαζί. Σε αυτό το σενάριο, η Ευρώπη αρνείται να προετοιμαστεί για την χρηματοπιστωτική κρίση που προκαλεί η κατάρρευση της εμπιστοσύνης της αγοράς προς την Ιταλία και τις ιταλικές οικονομικές επιδόσεις. Αυτό είναι το σενάριο στο οποίο η ΕΕ και η ιταλική κυβέρνηση πέφτουν από τον γκρεμό. Είναι απίθανο αποτέλεσμα για την ώρα. Αλλά θα παραμείνει απίθανο μόνο εάν οι δύο πλευρές δουλέψουν για να εξαλείψουν τη μεταξύ τους σύγκρουση.
Ο ERIK JONES είναι διευθυντής Ευρωπαϊκών και Ευρασιατικών Σπουδών στο Johns Hopkins και ανώτερος ερευνητικός συνεργάτης στο Nuffield College της Οξφόρδης. Είναι ο συντάκτης, με τον Gianfranco Pasquino, του The Oxford Handbook of Italian Politics (Oxford University Press, 2015).
foreignaffairs