Πώς η έλλειψη Εθνικής Στρατηγικής υπονομεύει την αποτελεσματικότητα των ελληνικών θεσμικών οργάνων

To νέο ΚΥ.Σ.Ε.Α. και η εθνική ασφάλεια της Ελλάδας

Είναι ξεκάθαρο πως απουσιάζει το όργανο διαμόρφωσης και εφαρμογής μιας αποτελεσματικής Εθνικής Στρατηγικής που μέσα από συγκεκριμένη, σαφώς καθορισμένη μεθοδολογία, καθώς επίσης και ακολουθούμενες διεργασίες-διαδικασίες, θα προσδιορίζει τα εθνικά συμφέροντα και θα εκπονεί έναν οδικό χάρτη προώθησης και υποστήριξής τους.
Με τον Νόμο 4622/2019 «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης» το Κυβερνητικό Συμβούλιο Εξωτερικών και Άμυνας, γνωστό ως ΚΥ.Σ.Ε.Α., αντικαταστάθηκε από το Κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας, με το ίδιο ακρωνύμιο (ΚΥ.Σ.Ε.Α.) κι αυτός ίσως είναι ο λόγος, που οι περισσότεροι δεν αντιλήφθηκαν την αλλαγή. Συγκεκριμένα με το άρθρο 7 του νέου νόμου ιδρύεται το νέο ΚΥ.Σ.Ε.Α. (Κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας) ενώ με το άρθρο 119 παρ. 22 καταργείται το Π.Δ. 63/2005 «Κωδικοποίηση της νομοθεσίας για την Κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα» (Α΄ 98), μαζί με όλες τις διατάξεις που κωδικοποιεί και οι οποίες αφορούν το πρώην ΚΥ.Σ.Ε.Α. (Κυβερνητικό Συμβούλιο Εξωτερικών και Άμυνας).
Η αλλαγή όμως δεν αφορά μόνο στο όνομα. Σύμφωνα με το ΠΔ 63/2005 άρθρο 19 (Άρθρο 2 παρ. 4 ΠΥΣ 31/2000) το παλιό ΚΥ.Σ.Ε.Α. ήταν αρμόδιο, πέραν των άλλων για την διαμόρφωση της πολιτική εθνικής άμυνας και εθνικής ασφάλειας της χώρας και την λήψη αποφάσεων για θέματα εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής, καθώς και για θέματα δημόσιας τάξης που σχετίζονται με την εξωτερική και αμυντική πολιτική.
Το νέο ΚΥ.Σ.Ε.Α. σύμφωνα με το άρθρο 7 παραγ. 5α «διαμορφώνει την στρατηγική εθνικής ασφάλειας, λαμβάνοντας υπόψη την εξωτερική και αμυντική πολιτική, την πολιτική δημόσιας τάξης και πολιτικής προστασίας, την πολιτική κυβερνοασφάλειας, ενεργειακής ασφάλειας και ασφάλειας κρίσιμων εθνικών υποδομών και συντονίζει παράλληλα τους εμπλεκόμενους αρμόδιους φορείς και τους αναγκαίους πόρους για την εφαρμογή της». Από την αρμοδιότητα αυτή προκύπτουν βασικά ερωτήματα. Ποιος διαμορφώνει την εξωτερική και αμυντική πολιτική, στην βάση της οποίας το νέο ΚΥ.Σ.Ε.Α. στην συνέχεια διαμορφώνει την Στρατηγική Εθνικής Ασφάλειας, και τι εννοείται ως «Στρατηγική Εθνικής Ασφάλειας»; Οι όροι αυτοί χρησιμοποιούνται με διαφορετικό περιεχόμενο από συγγραφείς και αναλυτές και πρέπει υποχρεωτικά σε θεσμικά κείμενα να ορίζονται ώστε όλοι οι εμπλεκόμενοι-διαχειριστές να αντιλαμβάνονται το ίδιο σημαινόμενο.
Προφανώς ο νομοθέτης θεωρεί πως την εξωτερική και αμυντική πολιτική διαμορφώνει το Υπουργικό Συμβούλιο, το μόνο συλλογικό όργανο λήψης αποφάσεων σύμφωνα με το Σύνταγμα (άρθρο 82). Και είναι προφανές διότι σύμφωνα με το άρθρο 9 του ίδιου νόμου «Αποφάσεις που λαμβάνονται από συλλογικά κυβερνητικά όργανα στο πλαίσιο των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων τους δύναται να τροποποιηθούν, ανακληθούν ή καταργηθούν με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, μετά από πρόταση του Πρωθυπουργού. Με όμοια απόφαση το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από πρόταση του Πρωθυπουργού, μπορεί να υποκαθιστά το συλλογικό κυβερνητικό όργανο στην αποφασιστική του αρμοδιότητα». Από τα παραπάνω συνάγεται πως το νέο ΚΥ.Σ.Ε.Α. είναι υποβαθμισμένο σε σχέση με το αντίστοιχο παλιό. Η μεταφορά της ευθύνης διαμόρφωσης της εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής στο Υπουργικό Συμβούλιο στην πραγματικότητα σημαίνει πως αυτές διαμορφώνονται από το Υπουργείο Εξωτερικών και Άμυνας αντίστοιχα, ένα διαχρονικό πρόβλημα που δεν αντιμετώπισε αποτελεσματικά ούτε το παλιό ΚΥ.Σ.Ε.Α. ενώ είχε σχετική αρμοδιότητα.
Σύμφωνα με δηλώσεις αξιωματούχων βρίσκεται σε εξέλιξη η εκπόνηση της Στρατηγικής Εθνικής Ασφάλειας και αναμένεται σύντομα η έκδοσή της. Το ερώτημα είναι πώς μπορεί αυτό να συμβεί από την στιγμή που δεν υπάρχουν τα σχετικά θεσμικά κείμενα εξωτερικής πολιτικής και άμυνας στην βάση των οποίων διαμορφώνεται, σύμφωνα με τον ισχύοντα πάντα νέο νόμο, όπως αναφέρθηκε, η στρατηγική εθνικής ασφαλείας. Σας θυμίζει κάτι αυτό; Την εδώ και πολλά χρόνια εκπόνηση και έκδοση της Πολιτικής Εθνικής Άμυνας και Ασφάλειας (ΠΕΑΑ) χωρίς την ύπαρξη Εθνικής Στρατηγικής, στην βάση της οποίας όμως εκπονείται σύμφωνα πάντα με το σχετικό θεσμικό πλαίσιο. Οι παθογένειες καλά κρατούν. Πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι υπάρχει μια συνέχεια και συνέπεια σε αυτό. Και βέβαια θα πρέπει κάποια στιγμή να μας ενημερώσουν για την σχέση της Πολιτικής Εθνικής Άμυνας και Ασφάλειας (ΠΕΑΑ) με την Στρατηγική Εθνικής Ασφάλειας. Λογικά η δεύτερη έρχεται να αντικαταστήσει την πρώτη.
Με βάση τα παραπάνω είναι ξεκάθαρο πως απουσιάζει το όργανο διαμόρφωσης και εφαρμογής μιας αποτελεσματικής Εθνικής Στρατηγικής που μέσα από συγκεκριμένη, σαφώς καθορισμένη μεθοδολογία, καθώς επίσης και ακολουθούμενες διεργασίες-διαδικασίες, θα προσδιορίζει τα εθνικά συμφέροντα και θα εκπονεί έναν οδικό χάρτη προώθησης και υποστήριξής τους. Δεν έχει σημασία εάν το όργανο αυτό θα ονομάζεται Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας (ΣΕΑ) ή ΚΥ.Σ.Ε.Α. Αυτό που έχει σημασία είναι πως θα πρέπει πρώτα να προσδιοριστεί το συνολικό του έργο και στην συνέχεια να καθοριστεί το οργανόγραμμα (με job description, qualification για την κάθε θέση κ.λπ.) καθώς επίσης και ακολουθούμενες διεργασίες-διαδικασίες, που θα εξασφαλίζουν την αποτελεσματικότητά του. Στην Ελλάδα βέβαια, κατά την προσφιλή μας πρακτική, πρώτα επιλέγουμε τα πρόσωπα και στην συνέχεια αναζητούμε να αναθέσουμε ρόλους και αρμοδιότητες.

Το πλέον σημαντικό, όμως, είναι να ξεκαθαρίσουμε ότι, με βάση το Σύνταγμα, ο τελικά υπεύθυνος για την χάραξη και εφαρμογή της πολιτικής στο εσωτερικό και το εξωτερικό δεν μπορεί να είναι άλλος από τον Πρωθυπουργό της χώρας, ο οποίος άλλωστε έχει και την εξουσία επιλογής των μελών του Υπουργικού Συμβουλίου (εξίσωση εξουσίας και ευθύνης), στο οποίο ο ίδιος προεδρεύει. Και, βέβαια, όταν υπάρχει διαφωνία μεταξύ του Πρωθυπουργού και ενός Υπουργού, ο τελευταίος παραιτείται ή παύεται και αντικαθίσταται με άλλον της επιλογής και πάλι του Πρωθυπουργού.
Το ΚΥΣΕΑ (ή Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας) πρέπει να αποτελεί το βασικό θεσμικό συμβουλευτικό όργανο του Πρωθυπουργού στην διαχείριση των εθνικών θεμάτων και δεν πρέπει να είναι όργανο λήψης αποφάσεων. Αυτή είναι και η απάντηση σε όσους ενδεχομένως προβάλλουν ζήτημα συνταγματικότητας επειδή το υπουργικό συμβούλιο είναι, όπως στην αρχή αναφέρθηκε, το μόνο συλλογικό όργανο λήψης αποφάσεων. Ο Πρωθυπουργός αποφασίζει και έχει το δικαίωμα να συμβουλεύεται όποιον κατά την κρίση του θέλει και στην συνέχεια κοινοποιεί τις αποφάσεις του στο όργανο αυτό (ΚΥΣΕΑ ή ΣΕΑ) το οποίο θα έχει την ευθύνη του συντονισμού όλων των αρμόδιων φορέων (ΥΠΕΞ, ΥΠΕΘΑ κ.λπ.) για την υλοποίηση της απόφασής του.
Από εκεί και πέρα, η βαρύτητα των συμβουλών του εκάστοτε Υπουργού Εξωτερικών, ο οποίος συμμετέχει στο ΚΥ.Σ.Ε.Α., προς τον Πρωθυπουργό είναι συνάρτηση της προσωπικότητάς του, του ειδικού πολιτικού βάρους που φέρει και φυσικά των πολιτικών συσχετισμών στο εσωτερικό του κόμματος που κυβερνά ή των κομμάτων σε μια συγκυβέρνηση. Είναι προφανές πως ο Πρωθυπουργός μπορεί να υιοθετεί τις προτάσεις του εκάστοτε Υπουργού Εξωτερικών και έμμεσα να του μεταφέρει τις αρμοδιότητές του, όμως αυτό δεν μπορεί να αποτελεί τον επίσημο θεσμικό τρόπο διαμόρφωσης της εθνικής στρατηγικής καταγεγραμμένο σε σχετικά θεσμικά κείμενα.
Είναι επιτακτική ανάγκη η άμεση συγκρότηση ενός νέου οργάνου, ΚΥ.Σ.Ε.Α. ή Σ.Ε.Α. για την αποτελεσματική διαχείριση των εθνικών θεμάτων και την ασφάλεια της χώρας, ειδικά σήμερα που το διεθνές περιβάλλον χαρακτηρίζεται από μια κατάσταση ασφαλείας επικίνδυνη για την ειρήνη, και η χώρα αντιμετωπίζει σοβαρή απειλή συμφερόντων επιβίωσης. Η δομή, η συγκρότηση και λειτουργία του οργάνου αυτού αποτελεί ένα ξεχωριστό project. Η ομάδα που θα αναλάβει να το «τρέξει» (project team) θα πρέπει να περιλαμβάνει πολιτικούς, διπλωμάτες, διεθνολόγους, συνταγματολόγους και ενδεχομένως κάποιους άλλους, με επικεφαλής έναν ικανό-έμπειρο project manager (διαχειριστή έργου), ο οποίος θα ακολουθήσει συγκεκριμένη μεθοδολογία για να εντοπίσει και να ικανοποιήσει τις απαιτήσεις των ενδιαφερομένων μερών (stakeholders) και να συνθέσει όλα όσα πρέπει να γίνουν σε κάθε γνωστικό πεδίο (knowledge area) σε ένα σχέδιο (project), ώστε να καταλήξει σε ένα λειτουργικό και αποτελεσματικό θεσμικό πλαίσιο.
Κάποια στιγμή θα πρέπει να σοβαρευτούμε για να απαλλαγούμε από αναποτελεσματικά θεσμικά πλαίσια που αποτελούν εκθέσεις ιδεών «σοφών» συμβούλων.
Ο ΓΙΩΡΓΟΣ ΧΑΤΖΗΘΕΟΦΑΝΟΥΣ είναι υποστράτηγος ε.α., οικονομολόγος και συγγραφέας του βιβλίου «Εθνική Στρατηγική-Πρόταση για ένα νέο θεσμικό πλαίσιο», η Β’ έκδοση του οποίου έχει ήδη κυκλοφορήσει από τις εκδόσεις Ι. Σιδέρης.
foreignaffairs.gr