Η Ευρώπη δοκιμάζει τα όρια για το Ιράν -Ένα νέο εμπορικό όχημα θα μπορούσε να διατηρήσει την καρδιά της πυρηνικής συμφωνίας

Καθώς ο Λευκός Οίκος προσπαθεί να συσπειρώσει ευρύτερη διεθνή υποστήριξη για την εκστρατεία του της «μέγιστης πίεσης» εναντίον του Ιράν, ένα επίμονο γεγονός βασανίζει τις προσπάθειές του: Τα τελευταία δύο χρόνια έχει με συνέπεια εκτιμηθεί ότι το Ιράν έχει τηρήσει την πυρηνική συμφωνία JCPOA από την μεριά του. Οπότε, υποστηρίζουν οι υπόλοιποι συμμετέχοντες της συμφωνίας, το ίδιο πρέπει να κάνουν κι αυτοί.

Στις 31 Ιανουαρίου 2019, η Γαλλία, η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο ανακοίνωσαν την πιο ουσιαστική μέχρι τώρα πρόοδό τους για να σώσουν από την κατάρρευση την πυρηνική συμφωνία του 2015, την οποία έχουν υπογράψει. Με την ευλογία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα τρία κράτη καθιέρωσαν ένα ειδικό κανάλι που προστατεύει το εμπόριο με το Ιράν από τις κυρώσεις των ΗΠΑ. Το Εργαλείο για την Υποστήριξη των Εμπορικών Ανταλλαγών ή INSTEX (Instrument in Support of Trade Exchanges), όπως ονομάζεται το κανάλι, έχει την δυνατότητα η Ευρώπη να μπορέσει ακόμα και τώρα να διασώσει την καρδιά της πυρηνικής συμφωνίας: Ότι το Ιράν θα περιορίσει τις πυρηνικές του δραστηριότητες σε αντάλλαγμα για την εξομάλυνση των οικονομικών σχέσεων.
Η διατήρηση αυτής της ρύθμισης θα εξαρτηθεί όχι μόνο από το ελάχιστο εμπόριο μεταξύ Ευρώπης και Ιράν που το INSTEX θα μπορούσε να συμβάλει να διατηρηθεί, αλλά και από το αν η Ευρώπη μπορεί να πλοηγηθεί στον στενό διάδρομο ανάμεσα σε αυτό που το Ιράν αναμένει και στο τι μπορούν να ανεχθούν οι Ηνωμένες Πολιτείες.
Η απόφαση του προέδρου Donald Trump να αποσυρθεί από την πυρηνική συμφωνία, γνωστή ως Κοινό Ολοκληρωμένο Σχέδιο Δράσης (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA), τον Μάιο του 2018, επέφερε την επιστροφή των ισχυρών αμερικανικών κυρώσεων που είχαν παγώσει στο πλαίσιο της συμφωνίας. Οι νέες κυρώσεις, σε αντίθεση με εκείνες που είχαν προηγηθεί της JCPOA, δεν έχουν υποστήριξη ούτε από τα Ηνωμένα Έθνη ούτε από την ΕΕ. Η Ουάσιγκτον τα έθεσε σε ισχύ μονομερώς -αλλά και πάλι με καταστροφικά αποτελέσματα. Τους τελευταίους μήνες, δεκάδες διεθνείς εταιρείες έχουν εγκαταλείψει το Ιράν, οι εξαγωγές πετρελαίου της χώρας έχουν μειωθεί κατά το ήμισυ, το εθνικό νόμισμά του έχει χάσει αξία και ο πληθωρισμός έχει αυξηθεί. Το ιρανικό κοινοβουλευτικό think tank [δεξαμενή σκέψης ή ομάδα προβληματισμού] εξέδωσε μια ζοφερή πρόβλεψη, υποδεικνύοντας ότι, στο πιο αισιόδοξο από δύο σενάρια, η χώρα θα μπορούσε να αναμένει ανάπτυξη -2,6% φέτος και -4,5% το επόμενο έτος. Ο πρόεδρος της χώρας έχει αξιολογήσει την οικονομική κατάσταση ως την χειρότερη στις τέσσερις δεκαετίες από την επανάσταση του 1979.
Καθώς ο Λευκός Οίκος προσπαθεί να συσπειρώσει ευρύτερη διεθνή υποστήριξη για την εκστρατεία του της «μέγιστης πίεσης», ένα επίμονο γεγονός βασανίζει τις προσπάθειές του: Τα τελευταία δύο χρόνια ο Διεθνής Οργανισμός Ατομικής Ενέργειας (IAEA) και ο Γενικός Γραμματέας του ΟΗΕ και, την περασμένη εβδομάδα, ο Διευθυντής της Εθνικής Υπηρεσίας Πληροφοριών των ΗΠΑ, έχουν με συνέπεια εκτιμήσει ότι το Ιράν έχει τηρήσει το JCPOA από την μεριά του. Και έτσι, υποστηρίζουν οι υπόλοιποι συμμετέχοντες της συμφωνίας, το ίδιο πρέπει να κάνουν κι αυτοί.
Πράγματι, είναι αυτή η επιτακτική ανάγκη να διασωθεί μια πολυμερής συμφωνία, η οποία επιτεύχθηκε με κόπο και εξακολουθεί να εξυπηρετεί την βασικό σκοπό της, που έχει ωθήσει τους Ευρωπαίους να ενεργήσουν -όχι μια αφελής θεώρηση της Ισλαμικής Δημοκρατίας, της οποίας τις δοκιμές βαλλιστικών πυραύλων, τις επιδόσεις επί των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, και τις περιφερειακές δεσμεύσεις της, τις αντιμετωπίζουν με σοβαρή ανησυχία. Όπως είπε στις 31 Ιανουαρίου ο υπουργός Εξωτερικών του Ηνωμένου Βασιλείου, Jeremy Hunt, στους ομολόγους του της ΕΕ στις 31 Ιανουαρίου, η δέσμευση προς την JCPOA «δεν μας εμποδίζει κατά κανένα τρόπο να αντιμετωπίσουμε τις εχθρικές και αποσταθεροποιητικές δραστηριότητες του Ιράν». Ούτε και τα ευρωπαϊκά έθνη ενήργησαν με φιλαργυρία προς τις ιρανικές πληρωμές που δεν είχαν ακόμη υλοποιηθεί πριν οι Ηνωμένες Πολιτείες επιβάλουν εκ νέου κυρώσεις.
Αντίθετα, οι Ευρωπαίοι υπογράφοντες το JCPOA κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η αντιμετώπιση του Ιράν σε αποκλίνοντες τομείς θα είναι πολύ πιο δύσκολη εάν χαθεί ο μοναδικός τομέας σύγκλισης. Και όπως διευκρινίζουν οι λεπτομέρειες του INSTEX, η Ευρώπη προχωρά με προσοχή στην προσπάθειά της να διατηρήσει αυτό το θεμέλιο χωρίς να ανταγωνιστεί τον διατλαντικό σύμμαχό της.
ΑΥΤΟΠΥΡΟΒΟΛΙΣΜΟΣ ΣΤΟ ΠΟΔΙ
Το INSTEX είναι αυτό που είναι γνωστό ως «όχημα ειδικού σκοπού», παρέχοντας στις ευρωπαϊκές τράπεζες και επιχειρήσεις ένα νέο κανάλι εμπορίου για τις δουλειές που σχετίζονται με το Ιράν, μονωμένο από τις κυρώσεις των ΗΠΑ. Μέσω του οχήματος, οι ιρανικές εξαγωγές προς την Ευρώπη θα συσσωρευθούν ως πιστώσεις, οι οποίες στην συνέχεια θα χρησιμοποιηθούν για αγορές από ευρωπαϊκούς προμηθευτές. Οι Ελβετοί εργάζονταν σε μια παρόμοια ρύθμιση. Η αντικατάσταση των τραπεζικών μεταφορών με αυτό που ουσιαστικά είναι ένας μηχανισμός ανταλλαγής προϊόντων (barter), μειώνει την έκθεση του Ιράν στο διεθνές τραπεζικό σύστημα που κυριαρχείται από τις ΗΠΑ και ως εκ τούτου περιορίζει την ευκαιρία της Ουάσιγκτον να επιβάλει κυρώσεις. Η δήλωση που εγκαινιάζει το κανάλι αναφέρεται συγκεκριμένα [4] στην εισαγωγή από το Ιράν φαρμάκων, ιατροτεχνολογικών προϊόντων και γεωργικών ειδών διατροφής: Τα ανθρωπιστικά αγαθά των οποίων η κυκλοφορία είναι θεωρητικά απαλλαγμένη από αμερικανικές κυρώσεις, αλλά συχνά παρεμποδίζεται στην πράξη επειδή οι τράπεζες διστάζουν να εμπλακούν στην ιρανική αγορά.
Η πρωτοβουλία της Ευρώπης έρχεται σε μια κεντρική στιγμή στην εσωτερική συζήτηση του Ιράν σχετικά με το JCPOA. Η κυβέρνηση του προέδρου Χασάν Ρουχανί, η οποία αναμφίβολα έχει υπερπροβάλλει τα οικονομικά οφέλη του JCPOA για το Ιράν, έχει δει πολλές από τις πιο υψηλού προφίλ διαπραγματεύσεις του με εταιρείες όπως η Total και η Boeing να καταρρέουν. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είχε υποσχεθεί ότι το INSTEX θα τεθεί σε λειτουργία πριν από την επανεξέταση των κυρώσεων από τις Ηνωμένες Πολιτείες στις εξαγωγές πετρελαίου του Ιράν τον Νοέμβριο του 2018, αλλά καθυστέρησε. Οι υποστηρικτές της συμφωνίας στην Τεχεράνη, ήδη με την πλάτη στον τοίχο καθώς τα οφέλη από την συμμόρφωση με την συμφωνία έχουν μειωθεί, έχουν αντιμετωπίσει αυτές τις αποτυχίες με απογοήτευση, ως ενδείξεις μιας ευρωπαϊκής έλλειψης ενθουσιασμού για την αντιμετώπιση της οικονομικής πολιορκίας από την Ουάσινγκτον.
Επιπλέον, η ίδια η Ευρώπη έχει επιβάλει πρόσφατα κυρώσεις στο Υπουργείο Πληροφοριών του Ιράν σχετικά με τις εικαζόμενες καταγγελίες για την δολοφονία αντιπάλων της [ιρανικής] κυβέρνησης σε ευρωπαϊκό έδαφος. (Η Τεχεράνη, όχι εντελώς πειστικά, αρνείται την εμπλοκή της). Αυτές οι κυρώσεις, σε συνδυασμό με σκληρή ρητορική σχετικά με την δραστηριότητα των ιρανικών βαλλιστικών πυραύλων, συμβάλλουν στην εντύπωση της Τεχεράνης ότι τα ιρανικά παραπατήματα απαντώνται με δυσανάλογη τιμωρία. «Οι Ευρωπαίοι διστάζουν να δηλώσουν ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες παραβιάζουν το JCPOA», είπε ένας ανώτερος αξιωματούχος του Ιράν, «αλλά είναι αποφασισμένοι να εξετάσουν τις παραμικρές παραβιάσεις της πυρηνικής συμφωνίας από την πλευρά μας ως αιτία να συμπαραταχθούν με τις Ηνωμένες Πολιτείες εναντίον του Ιράν. Δεν είναι αυτός ο ορισμός των “δύο μέτρων και δύο σταθμών”;».
Ως εκ τούτου, το INSTEX φτάνει αναμφισβήτητα να είναι σαν ένας διπλωματικός αυτοπυροβολισμός στο πόδι, καθώς είναι ένας αυστηρά οικονομικός μηχανισμός: Το όχημα επιτρέπει στην διοίκηση του Ρουχανί να αντιμετωπίσει τον αυξανόμενο εγχώριο χορό που προτρέπει το Ιράν να υποβαθμίσει τις δεσμεύσεις του στο JCPOA ή να εγκαταλείψει συνολικά την συμφωνία.
ΠΡΑΞΗ ΕΞΙΣΟΡΡΟΠΗΣΗΣ
Για να επιτύχει το INSTEX, ο ιδιωτικός τομέας της Ευρώπης πρέπει να πεισθεί. Οι αξιωματούχοι των ΗΠΑ είναι σκεπτικοί ότι αυτό θα συμβεί: Ο Brian Hook, ειδικός εκπρόσωπος των ΗΠΑ για το Ιράν, είπε ότι το σχέδιο ήταν σαν ένα «αντίστροφο Field of Dreams [στμ: αμερικανική δραματική αθλητική ταινία]: Εάν το φτιάξετε, δεν θα έρθουν. Απλά δεν βλέπουμε κανένα στοιχείο ότι σημαντικές εταιρείες θέλουν να κάνουν χρήση ενός οχήματος».
Αλλά το ενδιαφέρον του ιδιωτικού τομέα δεν είναι ο μόνος παράγοντας που θα καθορίσει την επιτυχία του οχήματος. Η Ευρώπη έχει επίσης κάνει ξεκάθαρες ορισμένες προσδοκίες για το Ιράν. Οι τρεις χώρες πίσω από την πρωτοβουλία INSTEX εκμεταλλεύθηκαν την ευκαιρία της ανακοίνωσης του οχήματος για να προτρέψουν έντονα την συμμόρφωση της Τεχεράνης σε από μακρού χρόνου απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις στα [νομοθετικά] πλαίσια του ξεπλύματος χρήματος και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Η κυβέρνηση Rouhani αντιμετώπισε σημαντική εσωτερική αντίθεση σε αυτές τις μεταρρυθμίσεις. Αλλά χωρίς αυτές, το Ιράν κινδυνεύει να καταστεί οικονομικός παρίας. Και χωρίς άλλα ιδιαιτέρως απαραίτητα περαιτέρω μέτρα για την αντιμετώπιση άλλων οικονομικών προβλημάτων, από έναν προβληματικό τραπεζικό τομέα μέχρι τις κατάπτυστες νομισματικές πολιτικές, ακόμη και ένα επιτυχημένο INSTEX θα είναι στην καλύτερη περίπτωση μια ασπιρίνη για ένα σύστημα που απαιτεί μεγάλη χειρουργική επέμβαση.
Τέλος, η απάντηση της Ουάσιγκτον στο INSTEX μπορεί επίσης να βοηθήσει στον προσδιορισμό της τελικής αποτελεσματικότητάς του. Το όχημα είναι αρκετά μετριοπαθές, και είναι καλά μονωμένο, αλλά η διοίκηση Trump μπορεί και πάλι να προσπαθήσει να αποφύγει την λειτουργία του. Ο μηχανισμός προορίζεται να είναι διαφανής, έτσι ώστε οι συμμετέχουσες εταιρείες και οι κυβερνήσεις να μπορούν να μοιράζονται γνώσεις και εμπειρίες. Αλλά αυτό είναι ένα δίκοπο μαχαίρι, είπε ένας ανώτερος υπάλληλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γιατί αν οι Ηνωμένες Πολιτείες αποφάσιζαν να σαμποτάρουν το INSTEX, θα ήξεραν ακριβώς ποιον να τιμωρήσουν. Η Ουάσιγκτον μπορεί να κινηθεί ενάντια στο όχημα εάν υποπτευθεί ότι το INSTEX προστατεύει μη απαλλασσόμενα αγαθά ή ότι συμμετέχουν χώρες εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τέτοιες εξελίξεις και θα υποβαθμίσουν το οικονομικό στοιχείο της πολιτικής των ΗΠΑ για το Ιράν και θα απειλήσουν ευρύτερα την αμερικανική οικονομική υπεροχή.
Εκφράζοντάς το διαφορετικά, το INSTEX κινδυνεύει να προκαλέσει την απογοήτευση του Ιράν εάν αποτύχει, και την αμερικανική οργή αν πετύχει. Ωστόσο, η προσπάθεια δημιουργίας του και η ευρύτερη συναίνεση για την υποστήριξη του JCPOA είναι σημαντικές. Καθώς οι εντάσεις μεταξύ Τεχεράνης και Ουάσινγκτον συνεχίζουν να αυξάνονται, η παρέμβαση της Ευρώπης μπορεί να βοηθήσει στην αναβολή της ανανέωσης μιας πυρηνικής κρίσης που θα κλιμακώσει δραματικά τα στοιχήματα.
Ο NAYSAN RAFATI είναι αναλυτής για το Ιράν στο International Crisis Group.
Ο ALI VAEZ διευθύνει το πρόγραμμα για το Ιράν στο International Crisis Group.
foreignaffairs