Τα κυριότερα ευρήματα της μελέτης του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Δημόσιας Διοίκησης, με αντικείμενο τις επιδόσεις των Δημοσίων Διοικήσεων τριάντα πέντε (35) χωρών

Γιάννα Παπαδάκη, Στέλεχος του Επιστημονικού Προσωπικού του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης

Το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Δημόσιας Διοίκησης  σε συνεργασία με το Υπουργείο Εσωτερικών της Ολλανδίας δημοσίευσε την 4^η έκδοση  μιας περιοδικής μελέτης, που μεταξύ άλλων πεδίων πολιτικής, εστιάζει σε μια  ανάλυση των επιδόσεων της Δημόσιας Διοίκησης και ευρύτερα συγκεκριμένων παραμέτρων  της διακυβέρνησης σε 35 χώρες.  Η υπομελέτη από την οποία αντλήθηκαν  τα στοιχεία    παραθέτει  τις μετρήσεις  δεικτών ετών 2007, 2010, 2013, 2019 και 2020, συμπεριλαμβάνει δε άλλα τρία επιπλέον πεδία αυτά της Κοινωνικής Ασφάλισης, της Εκπαίδευσης και της Στέγασης.  Ήδη το τρέχον διάστημα διεξάγεται μια αντίστοιχη συγκριτική μελέτη των 35 χωρών για τα έτη 2022-2025.

Οι στόχοι της υπομελέτης  κατά το πρώτο μέρος που αφορά στις επιδόσεις της Δημόσιας Διοίκησης είναι να απαντηθούν  κυρίως ερωτήματα  όπως :

• Ποιές είναι οι ομοιότητες και διαφορές σε ό,τι αφορά στις εισροές, τις εκροές και τα αποτελέσματα ? Ποιές χώρες έχουν τις καλύτερες επιδόσεις και ποιές τις χειρότερες ?
• Πόσο αποτελεσματικές είναι οι χώρες στην επίτευξη των στόχων τους ? Ως αποτελέσματα νοούνται τα κοινωνικά, οικονομικά  και πολιτικά αποτελέσματα σε ένα πεδίο πολιτικής.
• Πόσο αποδοτικές είναι οι χώρες στον τομέα της παροχής των υπηρεσιών ?
• Ποια είναι η αντίληψη των πολιτών και άλλων μετόχων σχετικά με την παροχή των υπηρεσιών (π.χ. ικανοποίηση, εμπιστοσύνη) ?
• Πώς μπορεί να εξηγηθούν οι διαφορές και οι ομοιότητες μεταξύ των χωρών ?

Oι χώρες που εξετάζονται είναι : Αυστρία, Αυστραλία, Βέλγιο, Βουλγαρία, Γαλλία, Γερμανία,  Δανία, Ελβετία, Ελλάδα, Η.Π.Α., Ενωμένο Βασίλειο,  Εσθονία, Ιρλανδία, Ισλανδία, Ισπανία, Ιταλία, Καναδάς, Κροατία, Κύπρος, Λετονία,  Λιθουανία, Λουξεμβούργο,  Μάλτα, Νέα Ζηλανδία, Νορβηγία, Ολλανδία, Ουγγαρία, Πολωνία, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβακία, Σλοβενία,  Σουηδία,  Τσεχία και Φιλανδία.

Το παρόν κείμενο περιλαμβάνει  τρεις ενότητες :

 α) Στην πρώτη ενότητα παρουσιάζονται τα χαρακτηριστικά του Συστήματος των Δημοσίων Διοικήσεων των τριανταπέντε (35) χωρών της έρευνας, με στόχο να δοθεί μια εικόνα του  πλαισίου,  μέσα στο οποίο διαμορφώνονται και εφαρμόζονται οι πολιτικές.  Τα χαρακτηριστικά αυτά παρουσιάζονται και   εξετάζονται με βάση τις εξής  παραμέτρους :  1)  Δομή και οργάνωση του Κράτους,  2) Eκτελεστική λειτουργία, 3)  Σχέσεις μεταξύ της Κυβέρνησης και των δημοσίων υπαλλήλων,  4)  Διοικητική κουλτούρα και 5)  Ποικιλομορφία των συμβουλών πολιτικής(“Diversity of policy advice”).

β)  Η  δεύτερη ενότητα είναι αποτέλεσμα επεξεργασίας των βαθμολογιών  για κάθε ένα από τα δέκα έξι (16) κριτήρια της έρευνας για τα έτη 2007-2020.   Ειδικότερα υπολογίσθηκαν και παρουσιάζονται σε πίνακα ο μέσος όρος των χωρών της Νότιας Ευρώπης και ο μέσος όρος της Ευρωζώνης για λόγους συγκριτικής ανάλυσης  με την αντίστοιχη  βαθμολογία της  Ελλάδας. Στο σχετικό πίνακα περιλαμβάνεται και η στήλη με τις αντίστοιχες μεταβολές που σημειώνονται για την Ελλάδα για τα έτη 2007-2020 που καταγράφονται στη μελέτη.

γ)   Η τρίτη ενότητα καταλήγει σε συμπερασματικές παρατηρήσεις που προκύπτουν από την ως άνω συγκριτική ανάλυση αλλά και από τη σύγκριση της Ελλάδας με άλλες ευρωπαϊκές, κυρίως χώρες.

1^η  Ενότητα

1) Δομή και οργάνωση του  Κράτους

Για την κατηγοριοποίηση των συστημάτων Δημοσίων Διοικήσεων των 35 χωρών, η έρευνα ακολούθησε την προσέγγιση των  Pollitt και Bouckaert (2017), σύμφωνα με την οποία οι χώρες εξετάζονται με κριτήρια πέντε (5) διαστάσεις του συστήματος κάθε μιας και τα οποία επεξηγούνται συνοπτικά :

α)  Δομή του κράτους :  Διακρίνονται δύο πτυχές του θέματος.  Η πρώτη αφορά  στην κατανομή της εξουσίας μεταξύ διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης, με  κύριο χαρακτηριστικό τη διάκριση μεταξύ ενιαίων («unitary») και ομοσπονδιακών («federal») κρατών.

Η δεύτερη είναι  ο βαθμός  συγκεντρωτισμού. Ενώ ορισμένες χώρες είναι εξαιρετικά συγκεντρωτικές  με την εξουσία να συγκεντρώνεται στο ομοσπονδιακό επίπεδο, άλλες χώρες είναι αποκεντρωμένες με σημαντικές εξουσίες να ανατίθενται σε περιφερειακά και τοπικά επίπεδα διακυβέρνησης.

β)  Εκτελεστική λειτουργία :  Αποτελεί απόρροια  των εκλογικών συστημάτων και μετρά τη δύναμη της κυβέρνησης.   Μια βασική διάκριση γίνεται  μεταξύ  :   i) πλειοψηφικών κυβερνήσεων, όπου ένα μόνο κόμμα κατέχει περισσότερο από το 50% των εδρών στο νομοθετικό σώμα    και  ii) συναινετικών κυβερνήσεων, όπου τα κόμματα κυβερνούν ως υπουργικά συμβούλια μειοψηφίας,  ή ως μέρος μεγάλων συνασπισμών.

γ)  Οι σχέσεις  μεταξύ της κυβέρνησης και των δημοσίων υπαλλήλων:
Δεδομένου ότι  το ανωτέρω πεδίο  είναι πολύπλευρο αλλά χωρίς να υπάρχει στη βιβλιογραφία ένα κοινά αποδεκτό σύστημα ταξινόμησης αυτών των πλευρών,  η παρούσα έρευνα εστιάζει αποκλειστικά στην πλευρά  της πολιτικοποίησης.   Τα χαρακτηριστικά αυτής της διάστασης αναφέρονται στον βαθμό στον οποίο η πρόσληψη ανώτατων δημοσίων υπαλλήλων είναι στα χέρια των υπουργών και στο αν αυτοί οι δημόσιοι υπάλληλοι παραμένουν στη θέση τους μετά τις κυβερνητικές αλλαγές.

δ)  Η διοικητική κουλτούρα.

Η έννοια της διοικητικής κουλτούρας αναφέρεται στις αξίες, τις πεποιθήσεις και τις συνήθειες που χαρακτηρίζουν τη δημόσια διοίκηση. Περιλαμβάνει τις σχέσεις μεταξύ του δημόσιου τομέα και της κοινωνίας των πολιτών με την ευρεία έννοια  του όρου.
Στην ακαδημαϊκή βιβλιογραφία διακρίνονται δύο διαφορετικά   πρότυπα : το πρότυπο  «Rechtsstaat» και το «πρότυπο του δημόσιου συμφέροντος» (βλ. Pierre, 1995).
Στο πρότυπο  «Rechtsstaat» «το κράτος είναι μια κεντρική ενοποιητική  δύναμη μέσα στην κοινωνία και τα κυριότερα  ενδιαφέροντά του  είναι η προετοιμασία, η δημοσίευση και η επιβολή των νόμων» (Pollitt & Bouckaert, 2017).
Στο υπόδειγμα   του «δημοσίου συμφέροντος», από την άλλη πλευρά, το κράτος έχει λιγότερο εκτεταμένο ή κυρίαρχο ρόλο στην κοινωνία και μάλλον ενεργεί ως έμπιστος διαιτητής στον ανταγωνισμό για  πολιτική επιρροή  μεταξύ διαφορετικών ομάδων συμφερόντων.
Η δημόσια  διοίκηση  στο τελευταίο  πρότυπο τείνει να είναι περισσότερο προσανατολισμένη  στις υπηρεσίες και τις επιδόσεις, με μεγαλύτερη έμφαση στα ατομικά δικαιώματα, σε αντίθεση με τα συλλογικά δικαιώματα, τη λογοδοσία και τον επαγγελματισμό (Pierre, 2009). Με άλλα λόγια τα κράτη έχουν εισαγάγει μεταρρυθμίσεις  βασισμένες στη λειτουργία της  αγοράς  που κάνουν τη λειτουργία τους να μοιάζει περισσότερο με εκείνη του ιδιωτικού τομέα, όπου η ικανοποίηση των πελατών είναι πρωταρχικής σημασίας.

Ελάχιστες χώρες έχουν ένα διοικητικό σύστημα που ανήκει στη μια ή στην άλλη κατηγορία (Pierre 1995), δεδομένου ότι σήμερα τα περισσότερα διοικητικά συστήματα έχουν χαρακτηριστικά και από τα δύο προαναφερόμενα πρότυπα.

ε)  Πολλαπλές πηγές συμβουλών και πληροφοριών στη διαμόρφωση των δημοσίων πολιτικών (“Diversity of policy advice”).

Η έννοια των πηγών συμβουλών πολιτικής αναφέρεται στις πηγές των πληροφοριών που τροφοδοτούν τη διαδικασία παραγωγής πολιτικής. Δηλαδή αυτή η διάσταση αναφέρεται στον βαθμό στον οποίο οι ακαδημαϊκοί εμπειρογνώμονες μπορούν να επηρεάσουν τη λήψη αποφάσεων της κυβέρνησης. Οι μη κυβερνητικοί εμπειρογνώμονες από τον ακαδημαϊκό χώρο τείνουν να προτείνουν πιο αμερόληπτες και αντικειμενικές λύσεις, έτσι ώστε οι πολιτικές να σχεδιάζονται ενσωματώνοντας  ένα ευρύτερο φάσμα απόψεων,  σε αντίθεση με το να βασίζονται απλώς σε  εμπειρογνώμονες από την κυβέρνηση ή από τον ιδιωτικό τομέα (Gottschall et al., 2015: 71). Η ποικιλομορφία των συμβουλών πολιτικής αυξάνει την πιθανότητα  νέες ιδέες,  εκτός του δημόσιου τομέα,  να τεθούν υπόψη των κυβερνήσεων (Pollitt & Bouckaert, 2017). Από την έρευνα προκύπτει ότι μόνο 8 από τις 35 χώρες δείχνουν υψηλό επίπεδο εξάρτησης από εξωτερική εμπειρογνωμοσύνη για τη  χάραξη της πολιτικής τους. Σχεδόν οι μισές χώρες (17 στις 35) εξακολουθούν να βασίζονται στη δημόσια διοίκηση, τόσο σε επίπεδο υπουργικού συμβουλίου, όσο και σε επίπεδο δημοσίων υπαλλήλων, ενώ συχνά καταφεύγουν στη συμβουλή εξωτερικών εμπειρογνωμόνων. Οι υπόλοιπες χώρες εξακολουθούν να βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στη Δημόσια Διοίκηση και δεν απασχολούν, ή σπάνια απασχολούν εξωτερικούς εμπειρογνώμονες.

Ακολουθεί ο σχετικός πίνακας  που χαρακτηρίζει την κάθε χώρα ως προς τα ανωτέρω πέντε (5) κριτήρια.

**Συνδυασμός κεντρικού και αποκεντρωμένου συστήματος
***Μερικώς αποκεντρωμένο σύστημα, αλλά με ισχυρή παρακολούθηση/εποπτεία από την κεντρική κυβέρνηση.

Στην παραπάνω αποτίμηση της δομής και οργάνωσης των 35 κρατών, με βάση τα προαναφερόμενα πέντε κριτήρια η Ελλάδα  :

• Σε ό,τι αφορά το πολιτικο-διοικητικό σύστημα,  χαρακτηρίζεται  ως ένα   κράτος  ενιαίο, (μη ομοσπονδιακό) με βάση το Σύνταγμά της και  σύμφωνα με τη διάκριση των Pollitt & Bouckaert – εν μέρει αποκεντρωμένου και  με ισχυρή παρακολούθηση/εποπτεία από την κεντρική κυβέρνηση.
• Ως προς την πολιτική εξουσία (κυβέρνηση) η Ελλάδα συγκαταλέγεται στα πλειοψηφικά  (όχι συναινετικά) συστήματα πολιτικής εξουσίας.
• Η ανώτατη δημοσιοϋπαλληλία είναι εξαρτώμενη από την πολιτική ηγεσία.
• Από την άποψη της διοικητικής κουλτούρας κατατάσσεται στην πρώτη κατηγορία (Rechtsstaat), δηλαδή ενός κράτους προσανατολισμένου στις ρυθμίσεις και στην επιβολή τους και τέλος,
• Σε ό,τι αφορά στις πηγές τροφοδότησης της παραγωγής πολιτικής με δεδομένα και πληροφορίες, βρίσκεται στο χαμηλό επίπεδο με κύρια πηγή τροφοδότησης της δημόσια διοίκηση.

Μολονότι δεκατρείς (13)από τις τριάντα πέντε (35) χώρες, περιλαμβανομένης και της Ελλάδας, έχουν σύστημα διακυβέρνησης «ενιαίο και αποκεντρωμένο»  («unitary, decentralized») η Ελλάδα είναι η μοναδική χώρα για την οποία  επισημαίνεται  ότι  πρόκειται για «***Μερικώς αποκεντρωμένο σύστημα, αλλά με ισχυρή παρακολούθηση/εποπτεία από την κεντρική κυβέρνηση».  Μια ακόμη επισήμανση υπάρχει για την Τσεχία που χαρακτηρίζεται ως «unitary**, decentralized**» που υποδηλώνει το σύστημά της ως ένα μίγμα κεντρικού και αποκεντρωμένου συστήματος.

Από τις 35 χώρες του πίνακα οι 14 χώρες έχουν πλειοψηφικό σύστημα διακυβέρνησης, μεταξύ αυτών και η Ελλάδα.

Είκοσι οκτώ (28)  χώρες εμφανίζουν εξάρτηση των ανώτατων δημοσίων υπαλλήλων από την πολιτική εξουσία.

Είκοσι τρεις (23)  χώρες χαρακτηρίζονται ως “Rechtsstaat” από την άποψη της διοικητικής κουλτούρας.   Έξι  (6)  από αυτές κατατάσσονται στο πρότυπο του «δημοσίου συμφέροντος».  Σημειώνεται ότι σε αυτές ανήκουν χώρες αγγλοσαξωνικές (Η.Π.Α., Μ. Βρεττανία, Νέα Ζηλανδία, Καναδάς και Αυστραλία) και μόνο δύο που ανήκουν στην Ε.Ε., η Μάλτα και η Ιρλανδία.  Οι υπόλοιπες χώρες διακρίνονται από μικτό σύστημα (“Mixed”)διοικητικής κουλτούρας.

Tέλος, σχετικά με το τελευταίο κριτήριο δέκα (10)  χώρες μαζί με την Ελλάδα έχουν τη χαμηλότερη θέση αναφορικά με τις πηγές τροφοδότησης της παραγωγής πολιτικής, με αυτές να περιορίζονται κυρίως στις δημόσιες υπηρεσίες.  Στην Ε.Ε. οι χώρες αυτές είναι,  εκτός από την Ελλάδα, οι Ισπανία, Σλοβενία, Σλοβακία, Ρουμανία, Εσθονία, Κροατία, Βέλγιο και Αυστρία.

Η Ελλάδα λοιπόν, σύμφωνα με τa παραπάνω κριτήρια,  φαίνεται να συγκεντρώνει  ως προς τη δομή  και οργάνωση του δημόσιου τομέα τα εξής χαρακτηριστικά  :  μερικώς αποκεντρωμένο  κράτος με ισχυρή κεντρική εξουσία και έλεγχο, κυβερνήσεις πλειοψηφικές, πολιτικοποιημένη δημόσια διοίκηση, «βεμπεριανού» τύπου διοικητική κουλτούρα και χαμηλή εισροή συμβουλών από την ακαδημαϊκή κοινότητα στη διαμόρφωση των δημοσίων πολιτικών.  Χώρες της Ε.Ε.  με χαρακτηριστικά που προσιδιάζουν  με εκείνα της Ελλάδας είναι η Ισπανία, η Σλοβενία, η Σλοβακία, η Ρουμανία και η Κροατία και η Εσθονία.

2^η  Ενότητα

Περιγράφονται οι ορισμοί των δεικτών, όπως προσδιορίζονται από τη μελέτη.  Ακολουθεί πίνακας στον οποίο εμφανίζονται οι επιδόσεις της χώρας το 2007 (ή σε κάποιες μεμονωμένες περιπτώσεις το έτος έναρξης είναι  το 2010), ο  αντίστοιχος για κάθε δείκτη μέσος όρος των επιδόσεων  των χωρών  της Ε.Ε. της Νότιας Ευρώπης και ο μέσος όρος των επιδόσεων των χωρών της Ευρωζώνης. Υπάρχει στήλη με τη μεταβολή που σημειώνεται από το 2007 έως το 2020 (και  σε λίγες περιπτώσεις 2021).

Ορισμοί των δεικτών

1.    Δαπάνες του Τομέα Γενικής Κυβέρνησης ως ποσοστό του ΑΕΠ.

Στη μελέτη ως δημόσιες δαπάνες ορίζονται οι «θεσμικές οργανώσεις, που είναι παραγωγοί μη εμπορεύσιμων  προϊόντων,  των οποίων η παραγωγή προορίζεται για ατομική και συλλογική κατανάλωση και χρηματοδοτούνται από υποχρεωτικές πληρωμές που πραγματοποιούνται από  δημόσιες υπηρεσίες που ανήκουν σε άλλους τομείς και δημόσιες οργανώσεις  που ασχολούνται κυρίως με την ανακατανομή του εθνικού εισοδήματος και του πλούτου».

2.    Απασχόληση στη Γενική Κυβέρνηση ως ποσοστό της συνολικής απασχόλησης

Η απασχόληση στη γενική κυβέρνηση καλύπτει την απασχόληση σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης (κεντρική και τοπική  περιλαμβανομένων και των ταμείων κοινωνικής ασφάλισης), βασικά υπουργεία, φορείς, τμήματα και μη κερδοσκοπικά ιδρύματα που ελέγχονται από τις δημόσιες αρχές. Τα δεδομένα αντιπροσωπεύουν τον συνολικό αριθμό των ατόμων που απασχολούνται άμεσα από όλους τους ανωτέρω φορείς, τα οποία είτε μισθοδοτούνται απευθείας από αυτούς είτε αυτοαπασχολούνται.

3.    Ποσοστό γυναικών που απασχολούνται  στη Δημόσια Διοίκηση και την Άμυνα.

Δεδομένου ότι η Eurostat μπορεί να συνυπολογίζει και το στρατιωτικό προσωπικό στον τομέα της Άμυνας, η έρευνα έχει υπολογίσει μόνο το πολιτικό προσωπικό για την Ε.Ε.

4.     Ηλεκτρονική Συμμετοχή (e Participation index).

Ο Δείκτης Ηλεκτρονικής Συμμετοχής αξιολογεί, σε κλίμακα 0-προς-1 (καλύτερη), την ποιότητα, τη συνάφεια και τη χρησιμότητα των κυβερνητικών ιστοτόπων για την παροχή διαδικτυακών πληροφοριών και συμμετοχικών εργαλείων και υπηρεσιών στους πολίτες τους.

5.    Πρόληψη της διαφθοράς

Η έννοια των πολιτικών κατά της διαφθοράς συνεπάγεται μια σειρά μέτρων για να αποτρέπουν  πολιτικούς  και  δημοσίους υπαλλήλους από το να δωροδοκούνται, όπως  π.χ. ο έλεγχος των κρατικών δαπανών, η ρύθμιση της χρηματοδότησης των κομμάτων, η πρόσβαση πολιτών και μέσων ενημέρωσης στην πληροφόρηση, η λογοδοσία των  αξιωματούχων (δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων, κανόνες σύγκρουσης συμφερόντων, κώδικες συμπεριφοράς), διαφανή  συστήματα δημοσίων  προμηθειών και αποτελεσματική δίωξη της διαφθοράς.   Βασίζεται στο δείκτη για τη  βιώσιμη διακυβέρνηση,  ο οποίος μετρά αυτές τις πολιτικές που κυμαίνονται από τα χαμηλά επίπεδα πρόληψης της διαφθοράς έως τα υψηλά επίπεδα πρόληψης της διαφθοράς (με βαθμολογίες από 0 έως 10).

6.    Φωνή και Λογοδοσία.

Αντιλήψεις σχετικά με  το βαθμό στον οποίο οι πολίτες μιας χώρας μπορούν να συμμετέχουν στην επιλογή της κυβέρνησής τους, καθώς και σχετικά με  την ελευθερία της έκφρασης, την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι και τα ελεύθερα μέσα ενημέρωσης. Ο δείκτης κυμαίνεται από -2,5 (αδύναμη) έως 2,5 (ισχυρή) επίδοση.

Σημειώνεται ότι  ο δείκτης «Φωνή και Λογοδοσία»  μαζί με τους πέντε (5) δείκτες,  που ακολουθούν, δηλαδή  «Πολιτική σταθερότητα»,  «Κυβερνητική αποτελεσματικότητα»,  «Ρυθμιστική ποιότητα», «Κράτος δικαίου» και «Έλεγχος της διαφθοράς» συγκροτούν  τους δείκτες Καλής Διακυβέρνησης της Παγκόσμιας Τράπεζας που χρησιμοποιεί η έρευνα.   Ο δείκτης αυτός διαμορφώνεται από  πηγές δεδομένων διακυβέρνησης που βασίζονται σε αντιλήψεις, από ένα ευρύ φάσμα ερωτηθέντων, συμπεριλαμβανομένων: ατόμων ή εγχώριων εταιρειών με γνώση της κατάστασης διακυβέρνησης στη χώρα, αναλυτές χωρών σε σημαντικούς πολυμερείς αναπτυξιακούς οργανισμούς, μη κυβερνητικούς οργανισμούς και παρόχους εμπορικών επιχειρηματικών πληροφοριών.

7.    Πολιτική σταθερότητα και απουσία βίας.

Αντιλήψεις σχετικά με  την πιθανότητα πολιτικής αστάθειας ή και βίας με πολιτικά κίνητρα, συμπεριλαμβανομένης και της  τρομοκρατίας. Ο δείκτης κυμαίνεται από -2,5 (αδύναμη) έως 2,5 (ισχυρή) επίδοση.

8.    Αποτελεσματικότητα της Δημόσιας Διοίκησης

Αντιλήψεις σχετικά με την ποιότητα των δημόσιων υπηρεσιών, την ποιότητα των  δημοσίων  οργανώσεων  και τον βαθμό της ανεξαρτησίας τους  από  πολιτικές πιέσεις, την ποιότητα της χάραξης και της εφαρμογής της πολιτικής και την αξιοπιστία της κυβερνητικής δέσμευσης  στις πολιτικές της. Ο δείκτης κυμαίνεται από -2,5 (ασθενής) έως 2.5 (ισχυρή) επίδοση.

9.     Ποιότητα των ρυθμίσεων

Αντιλήψεις σχετικά με  την ικανότητα της κυβέρνησης να διαμορφώνει και να εφαρμόζει  ορθές πολιτικές και κανονισμούς, που επιτρέπουν και προωθούν την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα.

10.  Κράτος Δικαίου (Rule of Law)

Αντιλήψεις για το βαθμό στον οποίο οι δημόσιες υπηρεσίες εμπιστεύονται  και τηρούν τους κανόνες της κοινωνίας, και ειδικότερα  στα θέματα της ποιότητας  των συμβάσεων, στα δικαιώματα ιδιοκτησίας κ.ά. Επίσης  η εμπιστοσύνη προς την αστυνομία και τα δικαστήρια, καθώς και στην αντιμετώπιση  της εγκληματικότητας και της βίας.

11.      Έλεγχος της διαφθοράς

Αντιλήψεις σχετικά με το βαθμό στον οποίο η δημόσια εξουσία ασκείται για ιδιωτικό όφελος, συμπεριλαμβανομένων τόσο μικρών  όσο και μεγάλων μορφών διαφθοράς, καθώς και «κατάληψη» του κράτους από ελίτ και ιδιωτικά συμφέροντα.

12.  Αποδοτικότητα του Δημόσιου τομέα.

 Για τη μέτρηση της αποδοτικότητας του Δημόσιου τομέα επελέγη ο  δείκτης Επιδόσεων του δημόσιου τομέα (βλ. κατωτέρω το επόμενο σημείο 13.) και η συσχέτισή του με τους πόρους που χρησιμοποιούνται για τη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης.

13 . Δείκτης επίδοσης του Δημόσιου Τομέα.

Ο δείκτης  επίδοσης του Δημόσιου Τομέα (με αριθμό 14 στον πίνακα) συντίθεται  από δύο σύνολα υποδεικτών :  τους υποδείκτες  για τη Δημόσια Διοίκηση (administrative indicatrors) και  τους οικονομικούς δείκτες. Όσον αφορά τους πρώτους, οι  υποδείκτες που ελήφθησαν υπόψη είναι  εκείνοι που αναφέρονται στη διαφθορά, τη γραφειοκρατία, τη δικαστική ανεξαρτησία, τα δικαιώματα ιδιοκτησίας και την παραοικονομία), δεδομένου ότι στο κεφάλαιο αυτό  η έρευνα εστιάζει στη Δημόσια Διοίκηση.

Σε ό,τι αφορά  το δεύτερο σύνολο δεικτών  αυτοί διαμορφώνονται με βάση ένα σύνολο των οικονομικών δεικτών  και ειδικότερα : δείκτης Gini (δηλαδή δείκτης εισοδηματικής ανισότητας), ο  συντελεστής  των μεταβολών του ΑΕΠ, η  απόκλιση του πληθωρισμού, το κατά κεφαλήν ΑΕΠ, η  αύξηση του ΑΕΠ και η ανεργία.

13.  Εμπιστοσύνη στην κυβέρνηση

Η μέτρηση του δείκτη υπολογίσθηκε με τις απαντήσεις «Ναι» στην ερώτηση της έρευνας : «Στη χώρα αυτή  έχετε εμπιστοσύνη στην κυβέρνηση ?» («Ιn this country, do you have confidence in the national government?»

14.  Aνάπτυξη της Ηλεκτρονικής Διοίκησης.

Ο δείκτης για την ανάπτυξη της Ηλεκτρονικής Διοίκησης (E-Government Development Index [EGDI]) βασίζεται σε μια ολοκληρωμένη Έρευνα της διαδικτυακής παρουσίας και των 193 κρατών μελών των Ηνωμένων Εθνών, η οποία αξιολογεί τους εθνικούς ιστότοπους και πώς εφαρμόζονται οι πολιτικές και οι στρατηγικές ηλεκτρονικής διακυβέρνησης γενικά και ειδικότερα σε τομείς παροχής βασικών υπηρεσιών.  Κυμαίνεται από 0 έως 1. Είναι ένας σταθμισμένος μέσος όρος τριών κανονικοποιημένων βαθμολογιών στις τρεις πιο σημαντικές διαστάσεις της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης, συγκεκριμένα: (1) εύρος και ποιότητα των διαδικτυακών υπηρεσιών (Δείκτης διαδικτυακών υπηρεσιών, OSI), (2) κατάσταση ανάπτυξης τηλεπικοινωνιακής υποδομής (Τηλεπικοινωνιακή Υποδομή, Index, TII) και (3) το συνδεόμενο με τα ανωτέρω ανθρώπινο κεφάλαιο (Human Capital Index, HCI).

3^η Ενότητα

Συμπερασματικές παρατηρήσεις

–  Δημόσιες Δαπάνες της Γενικής Κυβέρνησης, ως ποσοστό του ΑΕΠ.

Η  μεγαλύτερη αύξηση  δαπανών, ως ποσοστό του Α.Ε.Π. παρατηρείται στη Νορβηγία, την Ιταλία και την Ελλάδα.  Μάλιστα η Ελλάδα παρουσιάζει τη μεγαλύτερη αύξηση δημοσίων δαπανών από όλες τις άλλες χώρες  το 2020 κατά την αντιμετώπιση της Covid 19.  Περαιτέρω, στη δεκαετία 2010-2020 η Ελλάδα σημειώνει τη μεγαλύτερη αύξηση δημοσίων δαπανών της Γενικής Κυβέρνησης, η οποτο 2020 ξεπερνά κατά 10 περίπου μονάδες τον μέσο όρο της Ευρωζώνης, ενώ το 2010 η αντίστοιχη διαφορά μας από την Ευρωζώνη ήταν μόνο 4,4 μονάδες.

–  Η απασχόληση στο Δημόσιο Τομέα, ως ποσοστό της συνολικής απασχόλησης.

Μολονότι οι μεγαλύτερες μειώσεις στην απασχόληση στο Δημόσιο αφορούν την Ελλάδα και το Ηνωμένο Βασίλειο, η μείωση της απασχόλησης στην Ελλάδα μεταξύ των ετών 2007 – 2019 είναι  μείον (-1,36).  Σημειώνεται δε ότι το 2007 η απασχόληση στο δημόσιο ήταν πολύ κοντά στο μέσο όρο της Ευρωζώνης (17,99 για την  Ελλάδα και 17,11 για την Ευρωζώνη).

–  Η απασχόληση των γυναικών στη Δημόσια Διοίκηση και την Άμυνα.

Είναι εμφανές ότι στον τομέα αυτόν καμία βελτίωση δεν σημειώθηκε στη Χώρα μας τα τελευταία δεκατρία (13) χρόνια.  Το 2008 το ποσοστό της απασχόλησης των γυναικών στο δημόσιο ήταν 38 τόσο στην Ελλάδα όσο και στην Ευρωζώνη.   Η μεταβολή για την Ελλάδα που σημειώνεται το 2021 είναι οριακή (0,7) ενώ η μεταβολή, δηλαδή η αύξηση της απασχόλησης των γυναικών τόσο στη Νότια Ευρώπη όσο και στην Ευρωζώνη είναι εντυπωσιακή, δηλαδή 12,11% για τη Νότια Ευρώπη και 6,56 για την Ευρωζώνη.   Η προφανής απουσία  της κατάλληλης πολιτικής  στην Ελλάδα,   με βάση την έρευνα, προκύπτει και στο πεδίο της δημογραφικής κατάστασης του ανθρώπινου δυναμικού του δημοσίου (δεν περιλαμβάνεται στον ανωτέρω πίνακα).  Αν και στις περισσότερες χώρες παρατηρείται μεγάλο ποσοστό γηράσκοντος προσωπικού  στο δημόσιο τομέα (πάνω από 55 ετών) κι εδώ η Ελλάδα συγκαταλέγεται στις χώρες με την  υψηλότερη αύξηση  σε προσωπικό άνω των 55 ετών από το 2015 έως το 2020.   Συγκεκριμένα και σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία  το 2015 ήταν 27,1 και το 2020 έφθασε στο 36,6   σημειώνοντας αύξηση της γήρανσης του προσωπικού στο δημόσιο τομέα κατά 9,5%, κατατάσσοντας την Ελλάδα σε μια από τις πέντε (5) χώρες της Ε.Ε. με το μεγαλύτερο ποσοστό   προσωπικού άνω των πενήντα πέντε (55) ετών.

–  Ηλεκτρονική συμμετοχή (e Participation)

Ο δείκτης ηλεκτρονικής συμμετοχής βασίζεται σε δεδομένα από την έρευνα του ΟΗΕ για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση. Μετρά την πρόσβαση των πολιτών σε πληροφορίες και δημόσιες υπηρεσίες (ηλεκτρονική πληροφόρηση), την αλληλεπίδρασή τους με τους ενδιαφερόμενους φορείς (ηλεκτρονική διαβούλευση) και τη συμμετοχή τους στη λήψη αποφάσεων (ηλεκτρονική λήψη αποφάσεων). Στο δείκτη αυτόν η Ελλάδα σημειώνει σημαντική πρόοδο ανεβάζοντας τη βαθμολογία της κατά 0,69% από το 2008 έως το 2020, όπως οι περισσότερες χώρες.

Ωστόσο, στο  δείκτη της  κοινωνικής διαβούλευσης (δεν περιλαμβάνεται στον ανωτέρω πίνακα) ο οποίος  κυμαίνεται από 0 (χαμηλότερο επίπεδο κοινωνικής  διαβούλευσης) έως 10 (υψηλότερο επίπεδο κοινωνικής διαβούλευσης) η Ελλάδα μαζί με τη Ρουμανία, την Πολωνία και την Ουγγαρία βαθμολογούνται με 3 με άριστα το 10, καταγράφοντας τη χειρότερη επίδοση.   Ο δείκτης της κοινωνικής διαβούλευσης αποτιμά ποιοτικά χαρακτηριστικά, δηλαδή σε ποιο βαθμό η κυβέρνηση αλληλεπιδρά με κοινωνικούς παράγοντες όπως τα συνδικάτα, τις εργοδοτικές ενώσεις, κορυφαίες επιχειρηματικές ενώσεις, θρησκευτικές κοινότητες και κοινωνικές και περιβαλλοντικές οργανώσεις στη χάραξη πολιτικής της.  Η  διαβούλευση ορίζεται ως ανταλλαγή απόψεων και πληροφοριών (από τα πρώτα στάδια της χάραξης πολιτικής έως την εφαρμογή της πολιτικής) που ενισχύει την ποιότητα των κυβερνητικών πολιτικών και ενθαρρύνει την υποστήριξη των κοινωνικών παραγόντων.

– Πρόληψη της  διαφθοράς.

Στον τομέα της πρόληψης της διαφθοράς η Ελλάδα παραμένει στάσιμη από το 2014 έως το 2020, με αποτέλεσμα η απόκλισή της τόσο από το μέσο όρο των χωρών της Νότιας Ευρώπης, όσο και των χωρών της Ευρωζώνης να διευρύνεται.

–  Kατά κεφαλήν Α.Ε.Π.

Η Ελλάδα είναι η μοναδική χώρα μεταξύ των 35 που σημειώνει μείωση και μάλιστα πολύ μεγάλη του κατά κεφαλήν Α.Ε.Π. της, σε αντίθεση με όλες τις άλλες που σημειώνουν αύξηση, παρά την προσωρινή μείωση στο κατά κεφαλήν Α.Ε.Π.  κάποιων από αυτές, που προκάλεσε η πανδημία του Covid.  Ενώ το 2007 η Ελλάδα βρισκόταν κοντά στον μέσο όρο των χωρών της Νότιας Ευρώπης, το 2020 η απόκλισή της από τη Ν. Ευρώπη ξεπερνά  τα 10.500 USD και από την Ευρωζώνη η απόκλισή  προσεγγίζει το διπλάσιο.

–  Kαλή Διακυβέρνηση

Όπως έχει ήδη αναφερθεί (2^η ενότητα) για τον υπολογισμό του δείκτη Καλής Διακυβέρνησης της Παγκόσμιας Τράπεζας συνδυάζονται οι μετρήσεις σε έξι (6) υποδείκτες :  Φωνή και λογοδοσία, Πολιτική σταθερότητα και απουσία βίας, Αποτελεσματικότητα της Δημόσιας Διοίκησης, Ποιότητα των ρυθμίσεων, Κράτος Δικαίου και Έλεγχος της διαφθοράς (σημεία 7 έως και 12 του πίνακα).   Η σχετική μέτρηση κυμαίνεται από -2,5 (χαμηλή επίδοση) έως 2,5 (ισχυρή επίδοση).

Είναι εντυπωσιακό ότι και στους έξι  ως άνω υποδείκτες η Ελλάδα το 2020 σημείωνει επιδείνωση σε σύγκριση με το 2007, με τη μεγαλύτερη  μείωση να εντοπίζεται στο δείκτη του Κράτους Δικαίου (διαφορά  κατά – 0,55), στην Πολιτική Σταθερότητα (- 0,39), όπου μαζί με την Κύπρο και τις Η.Π.Α. αποτελούν τις δύο χώρες της έρευνας με τη  δυσμενέστερη θέση ως προς την Πολιτική σταθερότητα και την απουσία βίας, την Ποιότητα των ρυθμίσεων (-34) και τον Έλεγχο της διαφθοράς (-21), όπου η Ελλάδα μαζί με τη Ρουμανία και τη Βουλγαρία έχουν τις χειρότερες επιδόσεις.

–  Αποδοτικότητα του δημόσιου τομέα

Η Γαλλία, η Ιταλία και η Ελλάδα έχουν τις χειρότερες επιδόσεις στην αποδοτικότητα του δημόσιου τομέα με τελευταία την Ελλάδα.  Και στον τομέα αυτόν η επιδείνωση από το 2007 είναι σημαντική : το 2007 η αποδοτικότητα του δημόσιου τομέα ήταν 0,59, ενώ το 2020 ήταν  0,34 (μεταβολή -0,25).

–  Δείκτης επίδοσης του δημόσιου τομέα.

O σύνθετος  αυτός δείκτης διαμορφώνεται, όπως προαναφέρθηκε,  από τη μέτρηση μιας σειράς διοικητικών δεικτών  (Διαφθορά, Γραφειοκρατία, ανεξαρτησία της Δικαιοσύνης, Δικαιώματα ιδιοκτησίας, παραοικονομία) σε συνδυασμό με οικονομικούς δείκτες, όπως η αύξηση του Α.Ε.Π., το κατά κεφαλήν Α.Ε.Π., ανεργία κ.ά.  Οι χώρες με τη χειρότερη συνολική επίδοση είναι η Ιταλία, ή Λεττονία και η Ελλάδα με την τελευταία να καταγράφει το χαμηλότερο αποτέλεσμα (0,34) το 2020.  Και εδώ η σύγκριση με το 2007 δείχνει μεγάλη αρνητική μεταβολή, 0,70 το 2007 και  0,40 το 2016, (μεταβολή -0,30).

– Εμπιστοσύνη στην Κυβέρνηση

Όπως αναφέρεται στην έρευνα η Ελλάδα σημείωσε απότομη μείωση της Εμπιστοσύνης κατά τα χρόνια μετά την οικονομική κρίση και ανέκαμψε μερικά  χρόνια αργότερα, ενώ η Πορτογαλία συνέχισε να αναπτύσσεται μετά την αρχική μείωση στις αρχές της δεκαετίας του 2010. Το αποτέλεσμα είναι ότι ξεκινώντας από παρόμοιες θέσεις το 2010 (Πορτογαλία 24,5, Ελλάδα 23,7), και οι δύο χώρες έχουν πλέον πολύ διαφορετικά επίπεδα Εμπιστοσύνης (Πορτογαλία 61,5, Ελλάδα 39,7).  Δηλαδή ενώ η Πορτογαλία αύξησε την Εμπιστοσύνη κατά 37 μονάδες, η αντίστοιχη αύξηση στην Ελλάδα είναι μόλις 16,1.

Οι σχετικές μετρήσεις αντιπροσωπεύουν  το ποσοστό των ερωτηθέντων που απάντησαν «ναι» (οι άλλες κατηγορίες απαντήσεων είναι «όχι» και «δεν ξέρω») στην έρευνα με την ερώτηση να διατυπώνεται ως εξής : «Σε αυτή τη χώρα, έχετε εμπιστοσύνη στην εθνική κυβέρνηση;».

–  Ανάπτυξη της Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης

Στη μελέτη  αναφέρεται ότι στο πεδίο της Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης η Ελλάδα (μαζί με το Βέλγιο) παρουσιάζει το 2020, τη χειρότερη επίδοση μεταξύ των χωρών της Δυτικής Ευρώπης.  Οι επιδόσεις της Χώρας στον τομέα αυτό παρουσιάζουν θετική μεταβολή 0,23.  Θα μπορούσε  εύλογα να ισχυρισθεί κανείς ότι σε σύγκριση με τους πόρους που έχουν δαπανηθεί από το 2008 μέχρι το 2020 (χρονικό εύρος της έρευνας για τον εν λόγω δείκτη) η πρόοδος είναι μικρή.

Τέλος, οι ανωτέρω χαμηλές επιδόσεις της Χώρας αντανακλώνται  και σε έναν ακόμη τελευταίο δείκτη, αυτόν της Ικανοποίησης από τις δημόσιες υπηρεσίες, στον οποίο, όπως φαίνεται στο κατωτέρω διάγραμμα  η Ελλάδα καταλαμβάνει την τελευταία θέση μεταξύ των 35 χωρών.

Ο δείκτης της «Ικανοποίησης»  βασίζεται στην Ευρωπαϊκή Έρευνα Ποιότητας Ζωής 2016 (η πιο πρόσφατη), της οποίας οι ερωτηθέντες είναι κάτοικοι χωρών-μελών της Ε.Ε., ηλικίας 18 ετών και άνω. Μετρά τη μέση τιμή των ερωτηθέντων στην έρευνα σχετικά με την ικανοποίηση από τις δημόσιες υπηρεσίες.

Ο δείκτης κυμαίνεται από 0 (ακραία δυσαρέσκεια) έως 10 (ακραία ικανοποίηση).

Όπως φαίνεται στο Διάγραμμα 15, οι χώρες με το υψηλότερο επίπεδο ικανοποίησης από τις δημόσιες υπηρεσίες βρίσκονται κυρίως στη βόρεια και δυτική Ευρώπη, ενώ εκείνες με το χαμηλότερο επίπεδο βρίσκονται κυρίως στη νότια, κεντρική και ανατολική Ευρώπη. Υπάρχουν ορισμένες αξιοσημείωτες εξαιρέσεις, όπως η Μάλτα, μια χώρα του νότου, η οποία χαρακτηρίζεται από πολύ υψηλό επίπεδο ικανοποίησης (7,2) και, αντίθετα, η Ιρλανδία, μια δυτική χώρα, όπου το επίπεδο ικανοποίησης είναι μόλις 5,9.

Το Λουξεμβούργο είναι η χώρα στην οποία οι πολίτες είναι οι πιο ικανοποιημένοι από τις δημόσιες υπηρεσίες (7,5), ακολουθούμενο από τη Φινλανδία (7,4) και την Αυστρία (7,3). Πολύ υψηλό επίπεδο ικανοποίησης επιτυγχάνεται επίσης στην Ολλανδία (6,9). Αντίθετα, οι πολίτες είναι ελάχιστα ικανοποιημένοι με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας στην Κύπρο (5,2), τη Βουλγαρία (5,1) και την Ελλάδα (4,7).

Πηγή :  «Public Administration Performance» Programme 2022-2025, an International   Benchmarking Study, Sub study 2022.  The European Institute of Public Administration in cooperation with the Ministry of the Interior and Kingdom Relations of the Netherlands.

constitutionalism.gr